2021年11月19日 版次：08  作者：张丹 牛涛 李飞 何蕾蕾

　　前段时间，我国持续受到寒潮影响，黑龙江、吉林、辽宁、天津等11个省（区、市）遭遇强降雪。辽宁省气象局、内蒙古自治区气象台相继发布暴雪红色预警，沈阳市还迎来“冻雨+暴雪”的罕见天气。洪涝、干旱、暴雪等自然灾害，不仅影响居民的正常生活，还会影响企业的生产经营活动。放眼全球，不少国家在应急救灾、灾后重建等方面制定了相应税收政策，比如为支持灾后重建，美国和日本等国家建立了灾害救助政策体系；英国、澳大利亚等国家会面向受自然灾害影响的纳税人，出台临时性税收优惠政策。对于我国来说，探索建立常态化税收应急政策体系也很必要。

　　不少国家为应对灾害制定体系化税收政策

　　根据美国《国家灾难救济法》，由联邦政府宣布的受灾害影响的任何人都可以享受“税收优惠包”，主要由延期申报和缴纳税款、享受税收减免政策、调整扣除和亏损弥补标准、视灾情程度赋予不同级别的税收优惠四个部分组成。

　　具体来说，美国国内收入局允许在受灾地区居住或经营业务的纳税人延期申报和缴纳税款。比如2021年6月10日，美国国内收入局对受严重风暴和洪水影响的路易斯安那州发布的税收支持政策中，明确给予该地区纳税人延期申报和缴纳税款的支持，对2021年5月17日之后至8月16日前发生的各类申报和缴税截止日期全部推迟至8月16日。税收减免方面，在美国联邦政府认定的灾区中，纳税人遭受的损失可以选择在灾害发生当年或前一年的联邦所得税申报表上申报与灾害有关的损失，以获得税收减免（个人可以扣除不在保险或其他报销范围内的个人财产损失）。美国国内收入局会自动识别位于灾区的纳税人并受理申报，居住在受灾地区以外的受灾纳税人需自行致电美国国内收入局灾难热线以申请税收减免。同时，根据政策规定，所有纳税人都有权利申请在税前扣除灾害损失，符合条件的净经营亏损可以向前5个纳税年度结转，允许企业纳税人扣除符合条件的灾后清理费用，并允许其在正常折旧额之外加计扣除。

　　“税收优惠包”的适用，主要依据联邦政府确定的受灾程度。基于特别法优于一般法原则，如果有特定法案对特定地区进行了税收减免，这些特定地区就不再适用一般性《国家灾难救济法案》中的税收优惠政策。

　　作为海啸和地震等自然灾害频发的国家，日本也建立了比较完善的灾害救助法律体系，例如《灾害救助法》《受害者生活支援法》《严重灾害特别财政援助法》等。2011年3月，日本东北部发生地震所引发的海啸灾难后，日本内阁又通过了《特别税法》，灾害救助法律体系进一步完善。与美国的“税收优惠包”相似，日本面向受灾地区纳税人的税收支持政策也包括延长纳税申报期限、特定税收减免政策、调整税前扣除标准和弥补亏损政策等。

　　值得关注的是，为筹集灾后重建资金，日本政府2011年还通过了9.2万亿日元（约合1201亿美元）的临时增税方案，包括个人所得税、法人税等。增税从2012年开始，每个税种增税的持续时间在3年~10年不等。

　　有些国家虽然没有形成体系化的应对自然灾害的税收优惠政策，但其现行税制中也有相应的设计。比如，在韩国税制（2010年版）中，就制定了税收抵免和税前扣除两类应对自然灾害的税收优惠政策。在德国的税收政策中，豁免联邦技术救济局、联邦警察、海关管理局和联邦部队发生的与当地救援工作相关费用、联邦水道和航运管理局为搭建临时桥梁而发生的费用。此外，德国联邦政府鼓励企业主为其受灾员工提供车辆、住宿、食物帮助，豁免相应的税收，企业使用自己的设备和人力参与灾后清淤或者运送生活必需品，也可享受同样的税收优惠政策。澳大利亚税务部门会在自然灾害发生后，迅速追踪纳税人以往拖欠的税款，并根据纳税人的实际情况制定缴税计划，包括免息期，还对纳税人在受到灾情影响期间内免除相关罚款或滞纳金。澳大利亚税务部门还会自动设置延期缴纳，无须纳税人进行申请。

　　此外，也有部分国家在自然灾害发生后，会及时推出税收政策以支持灾后重建。比如，2020年2月10日，席亚拉风暴给英国带来了严重的洪灾。灾后8天，英国政府发布了支持风暴灾区的一揽子计划以支持灾后重建，并在2021年7月末持续发布未来7年应对洪涝的各类财税支持政策，确保将灾害损失降到最低。

　　在税收减免上，对于受此次洪涝灾害影响严重的家庭和企业，全额减免3个月的市政税和统一商用财产税。英国政府还针对不同主体提供特定补助，遭受洪水袭击的受灾家庭可以申请最高500英镑的经济困难补助金，以便解决短期现金需求；对受影响地区的中小型企业保险不可赔付的损失，企业可以申请获得最高2500英镑的补助。同时，受洪水侵袭的家庭和企业还可申请赔偿。

　　我国有必要探索常态化税收应急政策

　　前不久，世界气象组织发布的“2021年全球气候状况”临时报告称，气候形势的恶化导致全球多地极端天气频发。为更好地应对此类极端天气，加快灾后重建步伐，笔者认为我国有必要探索常态化的税收应急政策。

　　制定法制化、常态化的税收应急政策。当前我国应对自然灾害的各种税收优惠政策呈现出短期性、应急性的特点，需要更多的顶层设计和前瞻性。可借鉴美国“税收优惠包”的做法，统筹制定一系列应对洪涝等自然灾害的常态化、分级别的税收优惠政策。一旦自然灾害发生，经国家权威部门宣布灾害级别后，税务机关可分级别启用不同的“税收优惠套餐”。既能尽量保证“税收待遇”的公平，又能缩短应急税收政策研究与出台的时间，提高救灾和灾后重建效率，使各项税收优惠政策尽早惠及受灾纳税人。同时，应对灾害的税收优惠政策要遵循普遍性与重点性相结合的原则，对不同地区可实施不同的优惠政策，提升政策的精准性。

　　防灾救灾财税政策应与其他政策相协同。本质上来看，应对洪涝等自然灾害的“税式支出”属于“财政支出”，需要与其他财政、信贷和保险等手段结合起来，组成一个高效运作的有机体，从而最大限度发挥政策作用。这就需要适时将这些重要的税收优惠政策统筹纳入国家防灾减灾法律体系，以更高的税制公信力服务于国家防灾减灾的战略部署。可探索打破部门分割，耦合财政、金融、税收、应急等各部门的智慧，将税收优惠政策与财政政策、金融政策等融合，形成完备的防灾救灾政策体系。

　　定期评估检验税收优惠成效。建立科学、公正、客观的政策评估机制，不仅是检验以往政策效果的重要手段，也是推进和完善当前工作的重要基础。我国缺乏对自然灾害救济税式支出数据的系统收集和统计，灾害救济财政支出的数据也难以从公开途径查询，衡量其政策效应的研究尚不多见。这需要各级财税部门、相关政府机构乃至学术界协同研究和制定出与国际接轨的统计方法，以更好地监督财税制度的落实，使其更加公正易行、凸显成效，为后续政策的优化提供有价值的参考。

　　（作者单位：国家税务总局税收科学研究所，国家税务总局河南省税务局税收研究翻译基地）